IPO_国有参股企业增资无需评估备案的几个理由

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一、问题由来

题述问题指国有参股企业中非国有股东增资（国有股东不同步增资）导致国有股东股权比例被稀释时是否需要履行资产评估、备案程序问题。从检索的IPO案例看，绝大多数发行人及中介机构会论述需要评估备案。一般认为需要评估备案的法律依据文件是《企业国有资产评估管理暂行办法（2005年）》（以下简称“《暂行办法》”）第六条第四款，该条款明确企业有“非上市公司国有股东股权比例变动”行为的，应当对相关资产进行评估。而在IPO实务中，国有参股企业中非国有股东增资时，经常可见国有股东并未聘请评估机构对发行人进行评估，或者也未予以备案，或者以发行人聘请的评估机构对发行人进行评估的结果予以备案情形。出现上述“瑕疵”时，发行人经常是以取得国资部门/国家出资企业确认意见等方式进行处理。

确认该情形是否需要评估备案关系到是否需要规范处理、招股书及律师工作报告如何披露、如何回复反馈，进而影响着能否顺利通过审核。本文试图从不需要评估备案的角度阐述几个理由并得出结论。

二、“国有参股企业”定义

“国有参股企业”概念在《企业国有资产监督管理暂行条例（2019修订）》被提及、使用，笔者理解此处的“国有参股企业”概念约等同于“国有资本参股公司”。“国有资本参股公司”在《企业国有资产法》第五条被提及、使用，从规定看，“国有资本参股公司”是国有独资企业、国有独资公司参股的公司，而非国有资本控股公司参股的公司（也包含国有监管机构直接参股的公司，但国有监管机构直接参股情形较为少见）。因为《企业国有资产法》第十三条规定：履行出资人职责的机构委派的股东代表参加国有资本控股公司、国有资本参股公司召开的股东会会议、股东大会会议，应当按照委派机构的指示提出提案、发表意见、行使表决权，并将其履行职责的情况和结果及时报告委派机构。如果该国有资本参股公司不是国有独资企业、国有独资公司参股的公司，也轮不到履行出资人职责的机构委派股东代表。因为对于国有出资企业的下属企业而言，国资委或是其他履行出资人职责的机构并不是该企业的直接股东。

综上，“国有参股企业”可以认为是国有独资企业、国有独资公司参股的企业，区别于国有企业、国有控股企业及国有实际控制企业。

三、认为不需要评估备案的理由

（一）从国资法规体系看，“各级子企业”语境不含“国有参股企业”

如果不联系《暂行办法》上下文单纯看第六条第四款，会觉得“非上市公司国有股东股权比例变动”应按照该规定进行评估。但联系上下文看，第六条中出现的“企业”二字并非泛指，而是特指，指的是被该规定第二条被定义了的“企业”，即“各级国有资产监督管理机构履行出资人职责的企业（以下统称所出资企业）及其各级子企业（以下统称企业）”。如果认为“各级子企业”含国有参股企业，则其增资导致国有股东股权比例变动需要按照《暂行办法》进行评估、备案，否则不需要。然而《暂行办法》并没有对“各级子企业”的范围作出规定，在实务中难以判断是否包含参股公司是判断是否需要评估、备案的障碍之一。

笔者认为国资规定体系繁杂，部分内容在某种程度上可以相互呼应，基本概念亦不至于完全相反，所以可以参照下其他国资规定中关于“各级子企业”是否包含“参股企业”的规定情况来辅助推断《暂行办法》中“各级子企业”是否包含“参股企业”。

从笔者检索到的国资相关规定看，提及“各级子企业”的表述有三类，分别是：（1）未明确列示包含参股企业；（2）明确“各级子企业”中排除参股企业；（3）把“各级子企业”及“参股企业”并列使用情形（这表明是并列关系，不是包含关系）。

1、“各级子企业”未明确列示包含参股企业类型的规定

（1）国资委颁布的《中央企业境外国有产权管理暂行办法》（2017年）第二条第二款规定：“国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）履行出资人职责的企业（以下简称中央企业）及其各级独资、控股子企业（以下简称各级子企业）持有的境外国有产权管理适用本办法。国家法律、行政法规另有规定的，从其规定。”

（2）国资委颁布的《中央企业财务决策报告管理办法》（2004年）第六条第二款规定：“本办法所称各级子企业包括企业所有境内外全资子企业、控股子企业，以及各类独立核算的分支机构、事业单位和基建项目。”

（3）《财政部关于中央文化企业执行《企业会计准则》有关事项的通知》（财文资〔2014〕17号）：中央文化企业所属各级子企业，包括各级全资及控股子企业，以及各类独立核算的分支机构、事业单位、境外企业和基建项目等，都应当纳入户数清理范围。

（4）《关于中央企业执行《企业会计准则》有关事项的通知》（国资发评价〔2007〕38号，已废止）中央企业所属各级子企业，包括各级全资及控股子企业，以及各类独立核算的分支机构、事业单位、金融企业、境外企业和基建项目等都应当纳入户数清理范围。

（5）温州市人民政府国有资产监督管理委员会颁布的《关于贯彻落实《企业国有资产交易监督管理办法》有关事项的通知》（温国资委（2017）13号）第一条：“一、本通知所称的市属国有企业，是指市国资委履行出资人职责的国有企业及国有控股企业、国有实际控制企业；市属国有企业的各级子企业，是指市属国有企业所属各级全资、控股及实际控制企业。”

（6）湖南省人民政府国有资产监督管理委员会、湖南省财政厅颁布的《湖南省国资委、湖南省财政厅关于省属企业国有资产交易监督管理有关事项的通知》（湘国资〔2020〕70号）：本通知所称省属企业，是指省国资委、省财政厅（以下简称省级国资监管机构）履行出资人职责的国有独资企业、国有全资企业及国有控股企业、国有实际控制企业；省属企业的各级子企业，是指省属企业所属各级国有独资、国有全资和国有控股及实际控制企业。

（7）《浙江省企业国有资产监督管理办法（2013）》

第三十九条国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司有下列情形之一的，应当进行资产评估：

（一）企业发生合并、分立、清算；

（二）企业改制；

（三）企业国有资产转让，或者企业国有股东股权比例发生变动（上市公司除外）；

（四）企业转让财产，或者企业出租资产（营业执照载明出租资产作为经营范围的企业除外）；

（五）以非货币财产对外投资或者偿还债务；

（六）接受其他单位以非货币财产出资或者抵债；

（七）收购其他单位的资产；

（八）国家、省和企业章程规定应当进行资产评估的其他情形。

国有股权之间无偿划转的，可以免予评估。

2、明确不含国有资本参股公司的规定

（1）国务院国有资产监督管理委员会2012年颁布《国家出资企业产权登记管理工作指引》（国资发产权〔2012〕104号）第十九条纳入产权登记范围的境外企业，是指国家出资企业、国家出资企业（不含国有资本参股公司）拥有实际控制权的各级子企业在我国境外以及香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区依据当地法律出资设立的企业。国家出资企业所属境外代表处、办事处，以及其他非法人资格的经济组织，不纳入产权登记范围。

（2）《关于印发《关于从事生产经营活动事业单位改革中国有资产管理的若干规定》的通知》（财资〔2017〕13号）：（五）经营类事业单位应当将全部资产纳入资产清查（清产核资，下同）范围，进行全面清查登记，包括经营类事业单位本级及其下属各级企业（不含参股企业）、事业单位等各类资产，对参股企业资产总额、负债总额、所有者权益和股权关系等情况进行详细说明。

3、将“各自子企业”与“参股企业”并列使用的规定

《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》（国资发改革规〔2019〕126号）：（十）加强领导人员兼职管理。中央企业及各级子企业领导人员在参股企业兼职，应根据工作需要从严掌握，一般不越级兼职，不兼“挂名”职务。确需兼职的，按照管理权限审批，且不得在兼职企业领取工资、奖金、津贴等任何形式的报酬和获取其他额外利益；任期届满连任的，应重新报批。

从上述三类表述看，国资法规体系中，“各级子企业”的语境下并不包含“参股企业”。因此，《暂行办法》中“各级子企业”范围大概率上是不包含“参股企业”的，对此，少数案例中的中介观点也认同了《暂行办法》中“各级子企业”范围不包含“参股企业”。

（二）从《暂行办法》自身条款逻辑看，国有股东在实务中并未严格执行

根据《暂行办法》，评估备案流程等细节如下：

1、接受备案主体：以地方企业为例，从该规定看，“地方国有资产监督管理机构及其所出资企业的资产评估项目备案管理工作的职责分工，由地方国有资产监督管理机构根据各地实际情况自行规定。”，也就是说，地方企业评估项目的备案是向地方国资委或者其出资企业备案。而不是出资企业的下属企业。

2、备案需要提交文件：国有资产评估项目备案表、资产评估报告、与资产评估项目相对应的经济行为批准文件。

3、是否予以备案的考虑因素：资产评估所涉及的经济行为是否获得批准；资产评估机构是否具备相应评估资质；评估基准日的选择是否适当；评估基准日的选择是否适当等等。

4、办理产权登记、股权设置和产权转让等相关手续前提：第二十条明确了经国有资产监督管理机构或所出资企业备案的资产评估项目备案表是企业办理产权登记、股权设置和产权转让等相关手续的必备文件。也就是说，不备案，上述转让手续行为做不了。

5、作价参考依据：第二十二条明确了企业进行与资产评估相应的经济行为时，应当以经核准或备案的资产评估结果为作价参考依据；当交易价格低于评估结果的90%时，应当暂停交易，在获得原经济行为批准机构同意后方可继续交易。也就是说，如企业增资，增资价格收到备案的评估数据限制。

6、罚则：第二十七条规定了应备案而未办理备案的责任，即由国有资产监督管理机构通报批评并责令改正，必要时可依法向人民法院提起诉讼，确认其相应的经济行为无效。

7、评估机构委托主体：第八条明确了企业发生第六条所列行为的，应当由其产权持有单位委托具有相应资质的资产评估机构进行评估。也就是国有股东来委托，而不是企业自身或者增资方股东。

从《暂行办法》自身条款逻辑看，凡是纳入评估备案事项的，要求是很严格的。而针对题述情形，市场案例表明国有股东并未严格遵守执行。市场上遇到的国有参股企业增资的评估备案做法基本是：评估委托方基本都是发行人自身委托，备案主体不是出资企业，提交备案文件不符合规定，先变更工商后备案。《暂行办法》规定了罚则，如果各主体认为应严格适用，但实际不严格执行的背后逻辑是什么？可能是国有股东并未非常肯定的认为该情形需要履行评估备案程序。

（三）国资委未明确需要评估备案而是明确以股东会决议为准

国资委于2020年11月6日关于《国有参股企业增资是否进行资产评估及备案？》中回复：“国有股东应按照企业国有资产监督管理有关规定在上述经济行为的决策会议上，就其需要进行资产评估和履行国有资产评估备案程序表达意见，最终以股东会决议为准。”

首先国资委网站回复中并未明确一定要评估及备案，反而明确了国有股东仅仅是在决策会议中表达意见，最终以股东会决议为准。可见国资委的理解该情形下是不强制评估及备案的。其次，假如按照规定该情形是需要评估及备案的，在还有罚则情形下，国资委回复会明确说要求，而非避重就轻的回复方式。国资委回避了问题，可能该问题确实不好直接回答。国资委工作人员可能也认为不需要，但是又不能直接回答不需要。中介机构都是保守的，在市场上很多发行人及中介都认为该情形需要评估备案并积极寻求取得国资部门确认意见情形下，国资委直接回复说不需要就会对市场导向产生一定影响。毕竟评估备案目的是为了避免国有资产流失，国资委不贸然的说不需要是一种谨慎做法。

 （四）从监管逻辑看，理论上没必要且现时不可行

假如国有参股企业增资需要履行评估备案手续，国资部门相当于把国有参股企业纳入国有企业体系监管了，监管严格程度已经等同各级国有资产监督管理机构履行出资人职责的企业及其各级子企业。而一方面理论上没必要，对待国有参股企业的监管程度应该与国有企业、国有实际控制企业及国有控股企业有所区分（事实上国资规定已经作了区分）。另一方面在事实上也不容易实现，因为在资本多数决情形下，理论上，国有股东要求评估的决议不一定能被通过，如果相关规定要求一定更要评估，而决策会议否决了，则有损法律法规的庄严性。

（五）部分认为不需要评估备案的IPO案例

1、微导纳米（2022.3.3申报）-认为无需履行评估备案程序

反馈：

无锡新通入股发行人、未同比例增资是否已经履行必要程序？

回复节选：

经本所承办律师核查，发行人为无锡新通参股企业，无锡新通入股后发行人共发生四次增资，均已经发行人股东大会审议通过。其中存在两次无锡新通未同比例增资的情形，但两次增资价格（除权除息后）均明显高于无锡新通当时入股价格。无锡新通已就上述变更办理了国有产权变更登记。经本所承办律师查阅《中华人民共和国企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》《企业国有资产评估管理暂行办法》等国有资产管理法律法规及规范性文件，相关规定未明确国有参股企业未同比例增资需履行评估与备案程序，亦未明确相关办法适用对象“各级子企业”中包括参股公司。上述国有资产管理及评估相关法律法规或规范性文件中对于国有企业投资（非控制）民营企业后，在该民营企业增资且国有企业未同比增资的情况下，未明确规定是否需要履行评估与备案程序。

根据国务院国有资产监督管理委员会网站（）于2020年11月6日发布的问答选登，国务院国有资产监督管理委员会针对标题为“国有参股企业增资是否进行资产评估及备案？”、具体问题为“请问国有参股公司（国有股东合计持股比例不足5）增资引入一名外部民营背景股东时（会导致原国有股东持股比例变动）是否必须进行资产评估，并履行国有资产评估备案程序？”之回复如下：“国有股东应按照企业国有资产监督管理有关规定在上述经济行为的决策会议上，就其需要进行资产评估和履行国有资产评估备案程序表达意见，最终以股东会决议为准”。经本所承办律师查阅发行人审议2020年12月及以后历次增资事宜的相关股东大会文件，国有股东无锡新通未明确要求上述增资行为需要履行评估备案程序。

无锡新通及其唯一股东无锡市新区科技金融创业投资集团有限公司、无锡国家高新技术产业开发区（无锡市新吴区）金融工作和国有资产监督管理办公室（以下简称“新吴区国资办”）已出具《确认函》，确认：“1、无锡新通系新吴区国资办管理的国有企业，无锡新通投资微导纳米已履行必要的审批程序及评估备案程序；2、根据《无锡高新区（新吴区）企业国有资产评估管理办法》，微导纳米其他股东导致无锡新通股权比例变动的事项，无锡新通无需履行评估备案程序。”

因此，无锡新通入股发行人后历次增资已履行必要程序，无需就两次未同比增资事项分别履行评估备案程序。

2、楚天龙（）-2021.3.22上市（认为国有参股企业增资无需履行履行评估、备案程序）

反馈：

2017年6月，郑州东方一马将其持有的楚天龙有限24.00%股权转让给康佳集团，转让价格为7元/股，后2017年10月、2018年10月因发行人进行增资康佳集团持有发行人股份被稀释至21.95%。请说明康佳集团受让楚天龙股权及后续持股发生变动是否履行必要的决策审批程序，是否符合法律法规、公司章程及相关上市公司监管和信息披露要求，是否需取得外部国资主管部门审批，是否需履行评估、备案手续，国有资产出资相关程序是否合法合规，是否存在国有资产流失。

回复节选：

根据康佳集团出具的《确认函》确认：“鉴于楚天龙系我单位对外投资的国有参股企业，且《中华人民共和国企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》及《企业国有资产评估管理暂行办法》等国有资产管理法律法规并未规定国有参股企业增资需履行评估与评估报告备案程序，楚天龙无需就上述两次增资分别履行评估与评估报告备案程序。楚天龙的上述两次增资合法、有效。”

3、明冠新材（）-2020年12月上市（认为无需履行评估备案程序）

反馈：

招股说明书披露，中泰创投持有发行人的股份为国有股，中泰资本及中泰创投均为中泰证券股份有限公司的全资子公司。根据律师工作报告，2011年11月，中泰资本通过增资成为发行人股东。后续发行人股东增资，中泰资本未同比例增资导致其持股比例下降。2020年2月26日，中泰资本将其持有的明冠新材6.91%的股份转让给中泰创投。请发行人说明：中泰资本入股、后续未同比例增资导致持股比例下降及向中泰创投转让股份是否已履行必要程序。请发行人律师核查并发表意见。

回复节选：

因此，明冠有限/发行人为国有资本参股公司。根据发行人的工商档案及发行人、中泰资本的确认，根据发行人的工商档案，中泰资本持股明冠有限/发行人期间，明冠有限/发行人发生增资时，中泰资本未同比例增资导致持股比例下降，未对明冠有限/发行人进行资产评估。在前述期间，明冠有限/发行人为中泰资本的参股公司；《企业国有资产评估管理暂行办法》第二条对适用该办法的企业类型作出了规定，但未明确“各级子企业”是否包括参股公司。《山东省国资委关于产权管理下放事项有关问题的通知》第九条规定：“国有及国有控制企业应当按照《企业国有资产评估管理暂行办法》（国务院国资委令第12号）等规定对相关资产进行评估。经省政府或省国资委批准的经济行为涉及的资产评估项目由省国资委负责核准或备案；经省管企业及其各级控制企业批准的经济行为涉及的资产评估，由省管企业负责备案。市级企业的资产评估项目管理权限，由各市国资监管机构根据实际制定具体规定。”根据上文第（一）部分所述，中泰资本入股明冠有限由中泰资本履行内部投资决策委员会、董事会审议程序，明冠有限/发行人增资履行明冠有限/发行人内部股东（大）会审议程序。前述相关主体和事项不在《山东省国资委关于产权管理下放事项有关问题的通知》规定需要进行资产评估的主体和事项范围之列。中泰证券于2020年6月30日出具《关于中泰创业投资（深圳）有限公司持有明冠新材料股份有限公司股权历史沿革的确认函》（以下简称《确认函》），确认中泰证券作为山东省省管企业，依法管理下属公司所涉国有资产评估及备案的有关事宜；2011年11月，中泰资本投资入股明冠有限履行了必要的审批程序，该事项无需履行评估备案程序；明冠有限/发行人作为国有参股公司发生的历次增资均按照《公司章程》的规定履行了股东大会审议程序，中泰资本作为国有股东出席了明冠有限/发行人审议历次股权变动事项的股东大会并行使了表决权，符合国有资产管理相关法律规定，前述增资事项无需履行评估备案程序。

备注：该案例阐述《暂行办法》第二条对适用该办法的企业类型未明确“各级子企业”是否包括参股公司；明确阐述中泰资本作为国有股东出席股东大会并行使了表决权，符合国有资产管理相关法律规定，无需履行评估备案程序。

4、云从科技（）-2022.5.25上市（认为不含国有参股公司）

反馈：

根据首轮问询回复，发行人存在引入非国有股东导致国有股东持股比例变化且未进行评估的情形，未说明发行人整体变更时是否履行国有资产评估备案手续。2018年7月、2019年2月国有股东入股时非由国有股最大股东履行评估备案手续。请发行人说明：（1）2018年7月、2019年2月国有股东评估备案手续是否符合《关于加强企业国有资产评估管理工作有关问题的通知》等相关法律法规的规定，发行人整体变更时是否履行国有资产评估备案手续，发行人提交国有资产管理方案批复申请时是否完整汇报瑕疵事项及相关汇报文件的主要内容；（2）发行人就国有资产出资瑕疵事项采取的补救措施、主管机关确认文件的取得情况，结合国有资产管理法规，分析上述事项的法律后果及对本次发行上市的影响，是否存在相关股权变动被认定无效或受到行政处罚的风险，是否存在国有资产流失情形。请保荐机构、发行人律师对上述事项进行核查并发表明确意见，并按照《上海证券交易所科创板股票发行上市审核问答（二）》（以下简称《问答（二）》）第3条的规定进行核查并发表明确意见。

回复节选：

（1）关于发行人整体变更时是否履行国有资产评估备案手续

根据《企业国有资产评估管理暂行办法》第4条和第6条的规定，企业整体或者部分改制为有限责任公司或者股份有限公司，应当对相关资产进行评估，并履行评估核准/备案手续。又根据《企业国有资产评估管理暂行办法》第2条的规定，《企业国有资产评估管理暂行办法》中所称企业是指国有资产监督管理机构履行出资人职责的企业及其各级子企业，不含国有参股公司。云从科技系国有参股公司，且发行人整体变更时未导致国有股东持有的股权比例发生变化，因此，发行人整体变更时不需履行国有资产评估备案手续。

备注：比较有趣的是，关于发行人整体变更时是否履行国有资产评估备案手续时，明确阐述《企业国有资产评估管理暂行办法》中所称企业是指国有资产监督管理机构履行出资人职责的企业及其各级子企业，不含国有参股公司。云从科技系国有参股公司，不需履行国有资产评估备案手续。但是在论证发行人增资国有股东股权被稀释问题时仍然默认需要评估及备案。但可能这是发行人律师的取舍。

四、结论

针对国有参股企业中非国有股东增资导致国有股东股权被稀释情形，从市场案例看，大部分案例表述认为需要评估备案；少部分案例认为不需要评估备案。相对于早些案例，发行人及中介机构近年有改变保守观点的趋势。从相关规定及本文论述的理由看，笔者支持近些年少数案例的观点，认为不需要履行评估、备案手续。发行人如存在非国有股东增资导致国有股东股权被稀释而未履行评估、备案程序情形时，在招股书及律师工作报告中披露时可以考虑暂不提及是否属于瑕疵。在反馈问询时再依据不需要的思路进行论述。最后以国资部门确认文件（如取得）作为兜底论述。

但考虑到该事项的义务主体非发行人而为国有股东方，且考虑到要求备案或者取得无国有资产流失的确认更加利于发行人及中介机构发表意见，以及利于后续反馈回复（毕竟审核部门会理直气壮的问询该问题），笔者认同建议发行人与国有股东积极沟通取得备案文件或取得国资部门确认不存在国有资产流失的确认文件。