责任编辑首发于360金融技术创新PPP科学研究中心，周觉为360金融技术创新PPP科学研究中心科学研究副总裁、360金融技术创新股权投资副总裁拜翁县，360金融技术创新股权投资科学研究经理王同金。转载请注明作者和出处。欢迎业内人士加入“360PPP技术创新科学研究”讨论群，联络人：克敬（：xinmu0425）。 在我省快速走向成熟的金融技术创新市场环境下，各种类型技术创新的产品和模式都在面临严峻的适用于性挑战与市场监管挑战，作为承载基建和公共服务工程项目项目投资技术创新重担的PPP自然也不例外。在大量PPP工程项目逐步进入实施环节的现阶段，因杨瑞麟法律法规不明确而引致的工程项目公法操作方式难题正在不断出现——其中工程项目资本金和工程项目公司注册资本之间的关系成为众多争议非常大的难题之一，也正日益引起政府、社会资本、资本金方等PPP工程项目主要就参与市场主体的重视。因此，理清二者的区别与联系，对于PPP工程项目公司成立、项目投资落实、持续健康营运等关键环节具有较强的现实意义。责任编辑将依照现有的政策法律法规全面性介绍PPP工程项目资本金与注册资本的基本基本原理及公法中存在的难题，并对实际操作方式中的处理方法进行预测及给出相应较为合适的操作方式建议，以使政府方、工程建设方、营运方、资本金方等各种类型市场主体对该难题可有更为全面性的认识并找到科学合理的应对方式。“ 一、基本基本原理 工程项目资本金和工程项目公司注册资本是两个不同的基本原理，二者的正当理由、适用于领域、基本原理涵义等存在非常大差别。（一）工程项目资本金 工程项目资本金这一基本原理不仅仅适用于于PPP工程项目，而适用于于所有应收账款股权投资类工程项目，其正当理由、基本原理涵义、相对总股权投资额的占比明确要求如下表所示： 正当理由：工程项目资本金基本原理的主要就法律法规依据是《中华人民共和国政府国务院有关应收账款股权投资工程项目试行资本金管理制度的通告》（请示报告［1996］35号）、《中华人民共和国政府国务院有关修改应收账款股权投资工程项目资本金比率的通告》（请示报告［2009］27号）、《中华人民共和国政府国务院有关修改和完善应收账款股权投资工程项目资本金管理制度的通告》（国发［2015］51号）。 基本原理涵义：依照请示报告［1996］35第三章的明确规定：股权投资工程项目资本金，是指在股权投资工程项目总股权投资中，由股权投资者认缴的出资额，对股权投资工程项目来说是非负债性资本金，工程李文韬不承担这部分资本金的任何人利息和负债；股权投资者可按其出资的比率依法享有所有者合法权益，也可转让其出资，但不得以任何人方式一口口。可见工程项目资本金在此处被定义为股权类股权投资。 比率明确要求：目前各行业应收账款股权投资工程项目的最高资本金比率须严格执行请示报告［2015］51第三章的明确要求，即： 卫星城和交通基础设施工程项目：卫星城轨道交通工程项目由25%修改为20%，港口、沿海及内河航运、机场工程项目由30%修改为25%，铁路、公路工程项目由25%修改为20%。 房地产开发项目：保障性廉租房和U28廉租房工程项目保持20%保持不变，其它工程项目由30%修改为25%。 产能过剩行业工程项目：钢铁、电解铝工程项目保持40%保持不变，水泥工程项目保持35%保持不变，煤炭、电石、锰、乳化、焦炭、二氯甲烷、多晶硅工程项目保持30%保持不变。 其它工业工程项目：玉米深加工工程项目由30%修改为20%，化肥（钾肥除外）工程项目保持25%保持不变。 电力等其它工程项目保持20%保持不变。 卫星城地下综合配套工程、卫星城停车场工程项目，以及经中华人民共和国政府国务院批准的核电站等重大工程建设工程项目，能在明确规定最高资本金比率基础上适当降低。（二）工程项目公司注册资本 工程项目公司注册资本即工程项目公司成立时的注册资本金，当前PPP工程项目公司主要就以以下简称公司的形式建立，其正当理由、基本原理涵义、出资明确要求如下表所示： 正当理由：《中华人民共和国政府公司法》(2013年修改)、《中华人民共和国政府公司注册登记管理条例》（2016年修改）、《公司注册资本注册登记管理明确规定》（2014年国家工商行政管理总局令第64号） 基本原理涵义：《中华人民共和国政府公司法》明确规定，以下简称公司的注册资本为在公司注册登记机关注册登记的全体股东认缴的出资额。法律、行政法律法规以及中华人民共和国政府国务院决定对以下简称公司注册资本实缴、注册资本最高额度另有明确规定的，从其明确规定。 出资明确要求：在注册资本注册登记条件方面，新《公司法》除对公司注册资本最高额度有另行明确规定的以外，取消了以下简称公司、一人以下简称公司、金润庠公司最高注册资本分别仅约3多万元、10多万元、500多万元的限制。故，依照《公司法》的管理体系，工程项目公司注册资本下该实际情况任意设定。 从以上预测能看出，工程项目资本金主要就是对应收账款股权投资工程项目的明确要求，而注册资本是对工程项目公司成立的明确要求，二者的正当理由、基本原理涵义等均不完全相同。但由于工程项目资本金和注册资本均是合法权益性资本金，而且我省PPP工程项目均成立工程项目公司统一负责工程项目的融资、建设和营运，故能说工程项目公司的注册资本金和工程项目资本金来源是一致的，二者就像一枚硬币的盖蛛。当然，也正是因为二者资本金来源的完全相同，但基本原理和市场监管管理体系不同，加上没有杨瑞麟法律法规进行科学合理协调，而引致了二者之间的关系歧异，给公法带来了一定的技术难题。“ 二、公法难题 简单地说，PPP工程项目的工程项目资本金和工程项目公司注册资本是不是一个基本原理、是不是相等的难题，是该难题在实际操作方式中政府和社会资本方的主要就困扰。二者完全相同自然更为好处理一些，但是为提升PPP工程项目合同的签约效率，以及达到资本金股权投资顺利退出的目的，很多情况下参与方会选择“先注册工程项目公司，而后再补足资本金”的前期操作方式模式——该模式下一些“财务技巧”也能较为顺利地运用。但是对市场监管而言，“完全相同”、“不同”两种模式的交错使用，会加大流程管理、税务管理、资产管理的复杂性。但是目前看来，行业内将两种模式的混合使用的情况还会延续，综合预测，主要就有以下三点原因。（一）杨瑞麟政策法律不清晰 由于PPP领域杨瑞麟法律法规没有出台，因此对上述难题的处理没有明确的正当理由，财政部、发改委部分政策文件中涉及这一难题的相关内容也存在一定的分歧。 1、财政部文件倾向于二者是同一个基本原理 依照财政部下发的《政府和社会资本合作工程项目财政承受能力论证指引》（以下简称《指引》），股权股权投资支出应当依据工程项目资本金明确要求以及工程项目公司股权结构科学合理确定。股权股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，科学合理确定价值。计算公式为：“股权股权投资支出=工程项目资本金×政府占工程项目公司股权比率”。从上数公式能看出，该《指引》将工程项目资本金和工程项目公司注册资本默认为同一个基本原理。 2、发改委文件能推断二者能不是同一个基本原理 依照发改委和工程建设部出台的《工程建设工程项目经济评价方法与参数》（第二版）的内容可知工程建设工程项目所需要的资本金包括自有资本金、赠款和借入资本金，其中自有资本金包括资本金和资本溢价，其还明确了资本库季指新建工程项目成立企业时在工商行政管理部门注册登记的注册资本金，资本溢价是指在资本金筹集过程中，股权投资者缴付的出资额超出资本金的差额。依照《工程建设工程项目经济评价方法与参数》（第三版）的内容，工程项目资本库季指在工程建设项目总股权投资中，由股权投资者认缴的出资额。能看出，在该管理体系下，工程项目资本金和注册资本的金额能相等，也能不相等，但来源须是股东股权投资。（二）政府虽倾向于将资本金和注册资本统一，但缺少法律支持 对于政府方而言，出于考察社会资本方实力和意愿，实现工程项目顺利工程建设营运，简化工程项目公司成立和融资程序等方面的考虑，一般倾向于PPP工程项目资本金等于工程项目公司注册资本的模式——从财政部PPP综合信息平台发布的第三批示范工程项目信息公开资料来看，绝大部分工程项目都是注册资本等额于国家明确要求的资本金。但因为目前尚未有更高级别的法律进行严格约束，也使得很多工程项目仍采用工程项目资本金和注册资本不相等的方式进行操作方式。（三）降低工程项目公司注册资本可满足社会资本方退出环节的利益最大化 对于社会资本方而言，降低工程项目公司注册资本能在一定程度上缓解社会资本方前期融资压力，然而最为核心的诉求还是在后续营运期时，资本金部分退出的利益最大化。 从会计处理角度来看，PPP工程项目资本金主要就转化为工程项目公司的应收账款或无形资产，随着工程项目进入营运期，通过应收账款折旧或者无形资产摊销的方式留存在工程项目公司账面上。依照《公司法》的相关明确规定，这部分现金流不属于利润，不能向股权投资者进行分红，且在工程项目公司成立之后，股东不得抽逃出资，因此这部分资本金主要就通过到股权出让、政府到期回购和工程项目公司减资三种方式退出。股权出让会带来非常大的税收成本，且受到政府方面的严格管控，目前交易管理体系也尚未明确；政府到期回购则时间较长，PPP工程项目一般在10年以上，会形成大量的资本金占用，故会带来较高的资本金成本；此外，逐年频繁的减资流程操作方式，则可能不被政府所接受。因此，减少工程项目公司注册资本，同时工程项目资本金的补足以“股东借款”的形式进行操作方式，就成为社会资本方最为理想的选择。当前，这种“理想方式”的推进也会有一些来自于市场监管与市场方面的障碍，后续将在公法操作方式中做进一步说明。 “ 三、公法操作方式 整体来看，工程项目资本金等于工程项目公司注册资本，以及工程项目资本金大于工程项目公司注册资本两种模式各有利弊，故通常以不同的财务理念进行操作方式。（一）工程项目资本金等于工程项目公司注册资本 工程项目资本金等于工程项目公司注册资本，这种模式是目前大部分示范工程项目采用的模式，政府和社会资本按照股权比率在工程项目公司成立时即将资本金全部到位，而后工程项目剩余工程建设资本金通过银行贷款的形式进行解决，在这过程中社会资本方解决资本金来源的主要就途径是自有资本金、引入财务股权投资者等方式。不过，虽然这种模式与国家任何人政策都不存在冲突，但是因为财务股权投资者多以明股实债的方式提供资本金，且财务股权投资者一般会明确要求股权股权投资部分以固定收益的模式逐年获得回报，但在不减资的情况下，工程项目公司年度现金流入可能不能覆盖流出，这给工程项目公司带来短期内资本金偿付压力，如果工程项目公司不能通过施工利润或者其它途径平衡资本金需求，工程项目营运阶段起初提出融资需求的社会资本方可能会面临或违约、或现金流断裂的风险，尤其是对于工程项目股权投资较高、财务股权投资者所占份额非常大的工程项目，这种工程项目要注意做好工程项目的资本金平衡预测并安排应急措施。故，虽然此模式最为合规，但在当前股权流转和资本金退出模式尚未明确之际，还是不太适合于资本金综合实力较弱的社会资本方采用。（二）工程项目资本金大于工程项目公司注册资本 单从资本金角度来看，工程项目资本金大于工程项目公司注册资本的模式其实与二者完全相同的模式一样，都是由工程项目公司股东方按比率出资，使工程项目资本金达到符合国家明确要求的数额，但差别是，此模式下是先有工程项目公司注册资本，再有工程项目资本金，而非同时到位。此外，该模式的一个会计操作方式重点是将股东补足工程项目公司注册资本和工程项目资本金差额部分纳入资本公积还是股东借款？ 实际上，从当前市场环境来看，对规范性明确要求较高的银行而言，面对工程项目资本金大于工程项目公司注册资本模式，通常会明确要求工程项目公司将股东补足工程项目公司注册资本和工程项目资本金差额部分纳入资本公积——因资本公积可用于转增股本，但不可用以分配，故能近似地认为该方式和直接将工程项目资本金等同视为工程项目公司注册资本的做法完全相同。而在提供配套贷款的银行明确要求不太“严格”时，工程项目公司通常会直接将股东补足工程项目公司注册资本和工程项目资本金差额部分完全视为股东借款，放在“其它应付”科目下，以便于社会资本方工程项目资本金投入的退出——但需要强调的是，如果为工程项目提供贷款的银行尚未确定，在会计处理上采用“股东借款”的方式补足工程项目资本金，很有可能会造成工程项目公司负债融资的困难，影响工程项目的落地实施乃至造成工程项目流产，所以需严格把握好审计和申报节点，如有必要，做好及时修改工作。 综上所述，目前来看，市场监管层有意向将工程项目资本金和工程项目公司注册资本视作等同，且部分管理模式较为严谨的银行也以此为目标对工程项目公司进行明确要求。不过从激发PPP市场活力的角度来看，引导二者具有一定的差额且允许股东以“股东借款”方式补足工程项目公司注册资本和工程项目资本金差额部分或许反而是好的——因为在目前PPP工程项目层面面临的项目投资难题主要就就是资本金的筹措难题，若股权股权投资回款方式及股权资产流转模式已设计成熟，那资本金方介入工程项目公司股权的可能性就会很大，但是目前各种类型股权退出模式仍停留在科学研究阶段，测试、应用尚需时日，而债权退出的模式相对成熟，且对社会资本方而言税收成本较低。同时，财政部也于今年六月开放了PPP工程项目公司股东以相关资产作为资产证券化基础资产的大门，而对交易所而言，债权收益的比股权收益更易于评判和计量，所以将工程项目资本金与工程项目公司注册资本的差额视为股东借款，一方面有利于社会资本方在工程项目公司营运期内直接退出，一方面也有利于未来PPP工程项目资产进入二级市场的操作方式，不过，这必然也会引致一定的市场监管风险，所以若采用此模式，具体工程项目公司注册资本与工程项目资本金允许的差额范围还需市场监管层商议确定。最后需要再次强调的是，因银行股权投资工程项目公司贷款是依据工程项目资本金到位情况及到位方式放款，所以前期参与工程项目公司组建的社会资本方需要谨慎使用财务技巧，不要弄巧成拙，最终使工程项目陷入“被搁置”的困境。 文章来源：360金融技术创新PPP科学研究中心
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